在君主专政时代,国家权利是通过皇帝颁发召令执行的。大体说来,中书主起草召令,门下主审议召令,是决策机构。中书令或由皇帝处领旨,或将宰相相议决之事,交其属下中书舍人起草召令。中书舍人凡六员,在制造召令过程中,可相互商量,并允许“各执所见,杂署其名,谓之五花判事”。